□ 本报记者 李豪 蔡长春
12月28日,中国刑事诉讼法学研究会组织刑事诉讼法学专家学者对国务院法制办公布的《社区矫正法(征求意见稿)》进行论证。与会专家学者围绕“立什么”“怎么立”以及“如何立得更好”等问题展开了深入研讨。
中国刑事诉讼法学研究会会长卞建林教授认为,《社区矫正法(征求意见稿)》体现了社区矫正制度的开放性,在保障人权和调动社会力量等方面表现较为充分,符合未来社区矫正的发展方向,但因条文较少,需要明确的问题相对模糊,对社区矫正法的性质、社区矫正的性质、社区矫正机构的性质、设置以及工作人员身份等问题予以搁置或者回避,使得草案稿亟需进一步完善、补充与丰富。为提升社区矫正法立法质量,保证与其他法律的衔接、协调,推进社区矫正制度不断向前发展,使之真正成为既能解决我国现实问题,又颇具中国特色且面向未来发展的社区矫正制度提出了一些意见和建议。
明确社区矫正法法律定位
社区矫正法作为一部专门的法律,需要对其性质予以明确,只有明确了性质,才能厘清其与宪法、刑事诉讼法、刑法和监狱法之间的关系,才能科学合理地架构社区矫正制度,才能保障社区矫正法的质量和品质。
中国政法大学终身教授陈光中称,他对社区矫正问题关注已久,并参加了部分地区的社区矫正实地调研。党的十八届三中、四中全会明确了制定社区矫正法的任务,需要通过立法推进社区矫正制度的进步,这是制定社区矫正法的前提。因此,进行社区矫正立法是有必要的,社区矫正也需要法律予以固定。他认为,社区矫正是一种刑罚轻刑化、人道化、司法文明化的重要标志,在借鉴西方有益经验的同时更应该实现中国化,体现中国特色,因为它是有利于罪犯改恶从善的好制度。这项工作从2003年试点开始到今天已历经十多年,有关数据表明,目前全国接受社区矫正的总人数大约70多万人,且社区矫正人数的绝对数逐年增加,监狱服刑人员相对数有所下降,这正体现了社区矫正的优势,因此社区矫正的力量只能不断增加而不能减少、削弱。科学、正确地确立社区矫正法的性质有利于社区矫正法的制定。由于社区矫正和监狱同样是对犯罪分子执行刑罚,只是在执行方式上存在区别,以宪法为依据是有必要的。
中国社会科学院法学所研究员熊秋红认为,社区矫正法中应当明确“根据宪法制定本法”。社区矫正法的立法架构与监狱法形成了对应关系,社区矫正是从保障被执行刑罚人权利角度考虑的,就其实质而言,属于刑罚尚未执行完毕,其性质仍是刑罚的执行活动。以宪法为制定根据,可以为日后社区矫正制度的拓宽提供法律依据,保持社区矫正法的开放性。
卞建林认为,以宪法为根据是有道理的,并且提高了社区矫正法的规格。正确执行刑罚没有异议,社区矫正法的意义就在于正确执行刑罚。
北京师范大学刑事法律科学研究院教授刘广三提出,宪法作为依据没有问题,也可以不冠以宪法。因为社区矫正不仅仅在于正确执行刑罚,其落脚点应是顺利回归社会。这一问题的解决不仅仅涉及刑法、刑事诉讼法,还可能涉及其他法律。
中国刑事诉讼法学研究会秘书长汪海燕认为,社区矫正的依据必须从社区矫正行为本身的性质出发,不可否认社区矫正的侧重点是顺利回归社会,但不能抹杀其刑罚执行的本质特征。社区矫正法的制定应当考虑其法律位阶,特别是与刑法、刑诉法之间的互补关系。
北京大学教授陈永生认为,社区矫正法除宪法作为依据外,还需加上刑法、刑诉法为依据,因为社区矫正法与刑法、刑诉法关系密切。
中央民族大学教授张泽涛认为,社区矫正应作为刑罚执行方法,本身也具有回归社会的功能,因此社区矫正法以刑法、刑事诉讼法为制定根据更为合理。
西南政法大学教授刘梅湘认为,从法理上讲,所有的法律均不能与宪法相抵触,加不加“以宪法为根据”均不违反宪法的规定。如果加上以宪法为根据,还应将刑法、刑事诉讼法都加上。原因在于,社区矫正法作为刑法、刑诉法的执行法,与刑法、刑诉法的关系是一般法和特别法的关系,因此都应作为制定根据。
对社区矫正性质科学定位
对社区矫正性质的科学定位是正确制定社区矫正法的基础,也是合理架构社区矫正机构、明确社区矫正工作人员身份的基本前提。社区矫正法对此应当予以明确,否则会影响社区矫正制度发展与有效运行。
陈光中指出,目前征求意见稿中回避了社区矫正的性质,这个问题直接影响到对社区矫正机构的性质、社区矫正机构工作人员的身份及保障问题的确立。由于征求意见稿对社区矫正性质未明确,导致上述问题处于模糊状态,影响了立法的科学性。目前已经对社区矫正的性质达成共识,即为已经判处刑罚的执行方式,其对象是犯罪分子,在这一点上与监狱服刑性质基本相同。因此,在性质上社区矫正应当属于刑罚执行性质与司法行政性质,其首要的性质仍是刑罚执行。社区矫正法应当明确其性质,特别需要体现司法行政管理的特性。
熊秋红指出,征求意见稿第二条规定的社区矫正活动目的仅规定监督管理与教育帮扶,把最本质的刑罚执行内容抽空了。
明确社矫机构性质社矫工作人员身份
社区矫正机构是履行社区矫正职责的专门机关和组织,负责具体的社区矫正工作。作为社区矫正法应当对其明确,只有对其明确,才能保证社区矫正制度的顺利运行,立法在社区矫正机构和社区矫正工作人员的身份问题上不能回避不能模糊。相反,社区矫正法必须充分重视社区矫正机构的设置,明确社区矫正工作人员的特有身份,否则,社区矫正工作有可能停滞不前甚至萎缩。
陈光中指出,社区矫正由司法行政部门负责是明确的,警察、法庭、监狱是国家机器,目前社区矫正工作人员主要由三部分人组成:一部分是借调的监狱警察或者原戒毒警察；一部分是公务员；另一部分是社会工作者等社会力量。如果社区矫正工作人员完全由社会力量组成,没有公务人员,在实践中难以具体操作实施。他倾向于将社区矫正机构命名为社区矫正所,每个矫正所至少一个公务员,加上协助警察更好。从实际情况来看,社区矫正工作人员底线至少是公务员。因为社区矫正面向的对象是犯罪分子,还有一定的人身危险性。对此,国家应当有所投入,这是完全值得的,看不到这一点就缺乏现代眼光、未来眼光。在社区矫正工作上,应当保证“有人去干”“有人能够安心地去干”“有权能够干得更好”。如果社区矫正工作人员的身份不明确或者不是公务员,就会挫伤社区矫正工作人员的积极性,影响社区矫正工作发展。社区矫正工作人员的身份应从两步走,首先要明确其属于公务员,不能简单地照搬国外。其次,最好配备少量的警察予以协助。
卞建林指出,社区矫正机构的性质在立法上是不容回避的,既然共识认为社区矫正机构是刑罚的执行机构,那也就意味着其为公权力机构,因此其工作人员应具备公务员、警察以及辅助人员的身份,每种身份都具有实践意义,辅助人员具有教育的职责,作为非监禁刑罚执行,对不服从管教的犯罪分子仅仅依靠老百姓是管不了的,还需要警察协助。
北京师范大学教授刘广三认为,社区矫正人员应在正常的社会中生活,类似国外的开放式监禁。最核心的问题是,至少有一名属于公务员系列的社区矫正官和一名警察。
金沙威尼斯欢乐娱人城教授郭华认为,社区矫正历经十多年的试点后被刑法与刑事诉讼法确认为一项法律制度。这项制度既有国外经验传导的影响,也有我国实践经验的总结,县级以上政府的司法行政部门设置负责执行社区矫正的机构是符合我国实际并有利于组织罪犯进行社区矫正,这种机构需要有一定的编制,人员至少是公务员。在借鉴国外制度时,也应当注重国外矫正官的设立,同时配备类似于人民法院、人民检察院的少量司法警察,以便协助开展社区矫正工作。
汪海燕认为,征求意见稿第七条对社区矫正工作人员的规定是虚化的,在实践中不具有实际操作性。
张泽涛提出,社区矫正参与人员的身份必须明确,如果出现人人参与,没有明确相关的责任,责权利不分,这部法律是难以执行的。
健全社矫程序及矫正措施
社区矫正工作的顺利进行亟需健全的程序维护,更需要一定的矫正措施予以配合与保障。社区矫正法的制定应重视社区矫正程序与矫正措施的安排与设立。
汪海燕认为,社区矫正的程序设计应当有利于社区矫正人员回归社会。在法条中仅仅规定“表扬”不符合法律规范的要求,也不太严肃,且“表扬”未有相应的法律后果。
陈永生认为,社区矫正人员是与社区矫正机构对应的,将这种人员称之为社区矫正人员不严谨,将其界定为社区服刑人员更为妥当。征求意见稿中提及保证人制度是值得肯定的,但对保证人如何产生、如何履行保证义务以及需承担何种责任未予规定,在实践中难以发挥保证人作用。
刘梅湘认为,社区矫正法应当是程序法和实体法的结合,因为教育管理方法、手段、考核、奖惩机制都属于实体内容,立法应当增加一些实体内容的规定。
熊秋红指出,作为刑罚执行活动的社区矫正活动,奖惩的作用不应局限于表扬、警告,可考虑“奖”是否可以作为缩短缓刑、假释考验期的参考因素,“惩”可否进行短时间的人身限制。其次,保证人制度是实践中的经验总结,但应对保证人的条件、资格、职责作出明确规定。社区矫正的执行地点仅规定了居住地,过于单一,适应不了实践中复杂情况,对于户籍所在地与居住地不一致的,可以户籍所在地作为执行地点,但应征求社区矫正人员的意见。征求意见稿对未成年人的关注较少,第四章教育帮扶中甚至没有出现未成年人的字眼,有忽略对未成年人教育的嫌疑。
中国人民大学教授刘计划认为,社区矫正法作为法律,必须明确定位和目的。社区矫正工作人员的权责利必须明确、具体。社区矫正的程序规定不能流于形式,应建立更加具体有效的措施,如建立社区矫正人员的个人档案制度,由专人定期考察、总结。目前征求意见稿的条文过少,无法承载社区矫正制度的要求。
陈永生指出了第十条的表述存在问题,即已经适用了刑罚的人员必须适用社区矫正,运用“决定”一词是不妥当的。此外,适用社区矫正的罪犯的社会危险性评估应该在刑罚适用之前,应由社区矫正机构调查,尽管调查中可以向村委会、居委会了解情况,但并非由村委会、居委会调查。
金沙威尼斯欢乐娱人城副院长李伟提出,社区矫正立法应当对社区矫正试点中成熟的矫正措施予以吸收、固定,征求意见稿缺乏相应的配套措施,会导致其实践中的效果不佳。
郭华认为,社区矫正法应兼顾人权保障和社会安定,不可偏废。鉴于目前我国轻刑化的实践趋势,未来社区矫正的人数可能逐步增多,如果立法规定的社区矫正措施不具有措施的功能,因社区矫正措施不力或者阙如,教育帮扶工作难以发挥作用,社区矫正人员回归社会的目的就会仅仅是一种理想,社区矫正法作为法律的权威也就随之折损,立法目标就会落空,因此,应当设立不同类型的社区矫正措施。
卞建林总结时提出,社区矫正法的立法应当全面贯彻党的十八届三中、四中全会精神,结合中共中央全面推进依法治国及全面深化改革的形势,确立社区矫正法的法律定位及社区矫正的性质、社区矫正机构的性质,立足于现实,实事求是地确定社区矫正机构工作人员的身份。我们完全可将十几年的社区矫正实践经验上升至立法层面,从侦查机关、检察机关、审判机关、司法行政机关分工负责、相互配合和相互制约的体制机制方面考虑社区矫正法的立法问题。
会议认为,目前征求意见稿在有些关键性问题上还比较模糊,有些需要立法明确的问题被回避,有些内容还比较抽象,在实践中难以操作。社区矫正立法应当注重经验总结,适当吸收国外成熟的经验,进一步加强立法调研,以问题和目标为导向,制定一部能促进社区矫正工作不断进步、保障社区矫正人员回归社会并通过社区矫正能够融入社会的现代化的社区矫正法。
本报北京12月29日讯
http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20161230/Articel02001GN.htm |
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