原标题：未检工作30年：上海为何遥遥领先
作者：韦洪乾
《检察日报》2016年6月15日第5版
少年强则国家强，少年利益最大化就是社会利益最大化。6月2日，全国检察机关未检工作30年座谈会在上海举行。6月3日，中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会在上海宣布成立，并举办了首届“少年司法改革与法律体系完善”研讨会。
30年前，全国第一个少年起诉组在上海市长宁区检察院成立。30年来，上海的未检工作先行先试，一直走在全国前列，并形成了可复制、可推广的制度经验，成为检察工作的一大亮点。上海首创的合适成年人到场制度、附条件不起诉、庭审教育、犯罪记录封存、社会调查、法律援助等未成年人特殊检察制度，均被我国相关立法及司法解释所吸收，为发展和完善我国少年司法作出了极其重要的贡献。
少年司法制度，被公认为是衡量一个国家司法文明的标志，代表着现代司法发展的方向。我国未成年人特殊检察制度为什么发源于上海？上海的未检工作为什么一直遥遥领先？正值全国未检工作座谈会在上海召开之际，记者在上海进行了为期5天的调查采访。
改革开放 上海精神
“上海的未检工作是在上海经济、社会、文化的大环境下成长和发展起来的。”上海市检察院未检处副处长黄冬生介绍说，“上海最早对未成年人进行立法保护，早在1987年6月就出台了全国第一部关于未成年人的立法——《上海市青少年保护条例》，诞生了我国第一个少年审判组织和第一个未检机构，这些都不是偶然的。”
1993年成立上海浦东新区时，邓小平曾说，深圳面对的是香港，珠海面对的是澳门，厦门面对的是台湾，而浦东是面向世界的。上海改革开放一开始，就站在国际、国内的大局中谋划发展。黄冬生认为，上海的未检工作与上海的改革开放一样，起点高，司法理念先进，有开放包容的胸襟、海纳百川的气度、先行先试的勇气和胆识。是海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和的上海城市精神，让上海在未检工作这样一个小领域做出了大文章。
全国“十佳公诉人”、上海市金山区检察院检察长陶建平也认为，上善若水、海纳百川的上海城市精神是上海未检工作一直遥遥领先的一个重要原因。“上海容易吸收和借鉴新理念、新经验，对新事物、新问题敏感性强。青少年是民族的未来，国家的希望，因此在未检工作这个问题上，容易形成广泛的社会共识，未检工作的路越走越宽。”
“上海改革开放力度大，发展快，流动人口多，案件多，特别是新类型案件多，上海又有善于创新和探索的传统，加上领导重视未检工作，这些综合因素促使上海的未检工作一直遥遥领先。”北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉教授对记者说，“重要的是上海有先进的司法理念，譬如‘少年优先，双向保护’‘教育、感化、挽救’等。”
浦东新区检察院未检处处长张宇非常赞同宋英辉教授的观点。她以浦东新区检察院为例说：“浦东新区一直处于改革开放的前沿，浦东的未检工作也始终立足于改革开放前沿的区位特征，先行先试，大胆探索，创新和完善了多项工作机制，许多实践和探索被刑诉法和司法解释采纳和吸收，为我国未成年人特殊检察制度的发展作出了一定贡献。我们之所以能在未检工作上取得较好的成绩，主要有两个原因，首先是先进的司法理念，其次是案件量大、案件类型多，促使我们不断研究和探索未检工作模式和办案机制，以问题为导向，以创新促工作。”
上海市长宁区检察院被誉为我国未成年人特殊检察制度的发源地，30年前全国首个“少年起诉组”就在这里诞生。据该院副检察长叶国平介绍，他们正在加深研究国家监护问题，就是对“三无”（即在沪无监护人、无固定住所、无经济来源）流浪涉罪未成年人实施国家监护。
“我们只是先做一步，多做一点，推动全社会都来做未检工作。”叶国平把检察机关定位为推动者，“公安、法院、司法等部门都很努力，全社会都很支持未检工作。今年4月，我们的老区委书记李仁杰又来检察院，要求我们进一步做好未检工作，研究校园暴力等未成年人犯罪出现的新情况、新问题。”
李仁杰曾任长宁区委书记，在其任上，长宁区成立了我国第一个少年审判组织和第一个未检机构。1997年离休后，李仁杰担任长宁区关心下一代工作委员会常务副主任，曾被评为全国未成年人思想道德建设先进工作者。
长宁区委、区政府对未检工作的重视是一直延续的。据叶国平介绍，为了寻找好的观护基地，现任区委常委、政法委书记亲自带领公、检、法、司等单位领导到社区和企业考察，并在敬老院旁边选址。
本报上海记者站站长林中明曾多次采访报道长宁区检察院的未检工作，他认为，长宁区的区位特点与其未检工作发源地的地位也有一定的关系：虹桥机场坐落在长宁区，许多国家和地区在上海的使领馆也在长宁区，华东政法大学（老校区）青少年犯罪研究所也在长宁。
政府出资 基础保障
5月30日，上海市检察院对媒体通报了未检工作情况。通报说，上海未检工作坚持走“司法办案专业化”与“帮教矫正社会化”相结合的发展道路，构建了“捕诉监防一体化”的特殊工作模式，创设了一系列未成年人特殊司法保护机制。
“上海舍得投入，社会化工作都是由政府购买服务。”黄冬生用“基础、保障、支撑”6个字来概括政府购买服务与未检工作的关系，社会调查、合适成年人、观护帮教等，都需要政府购买服务。”
宋英辉则用“支撑体系完善”来评价上海的未检工作，“特别是社工，培育得非常好。”
“12年前，我们提出政府购买服务，是从帮教涉罪未成年人工作开始的。”叶国平告诉记者，“社会帮教体系主要是通过政府购买服务来完成的。目前，附条件不起诉的涉罪未成年人，有半年到一年的考察期，长宁区专门设立了两个阳光教育基地，负责‘三无’流浪涉罪未成年人的吃住，并组织参加一些公益活动，接受培训。区财政按照每人每年4.8万元标准拨付经费。”
据记者了解，上海市检察院已于2013年与市综治办、财政局、团市委等会签了《上海市进一步推进重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作实施意见》（以下称“《意见》”）。按照《意见》规定，未检工作中需要政府购买服务的，财政部门全力配合与支持。
“上海未检工作在发展过程中积极营造并依托良好的司法环境和社会环境，于2004年提出了办案专业化和帮教社会化相结合的工作思路。”黄冬生介绍说，“一方面，检察机关积极构建‘司法办案一条龙’，推动市公安局建立未成年人刑事案件专办机制，构建起政法机关专业化办理未成年人刑事案件的配套工作体系；另一方面，牵头建立‘社会帮教一条龙’，即检察机关借助社会力量开展未成年人帮教矫正的工作体系。目前，这两大工作体系已在全国检察机关推广适用。”
据介绍，早在2010年，上海就已经建立起覆盖全市各区县和街镇的涉罪未成年人社会观护体系，包括17个观护站、215个观护点，实现了涉罪未成年人帮教矫正的社会化。这些观护站、观护点的建设，全部由上海市政府出资。
今年上海两会期间，市民政局局长朱勤皓在介绍上海创新社会治理、加强基层建设的情况时说，上海社工建立了“三岗十八级”薪酬体系，实施薪酬动态调整，目前全市社工平均收入约6.3万元/年。截至目前，上海共有1.4万名社工，按照平均工资6.3万元计算，上海市政府每年仅支付社工工资就达8.82亿元。
上海社会工作起步早、发展快，目前已有15所院校招收、培养社会工作专业学生，每年毕业生近千人。复旦大学、华东理工大学、华东师范大学、上海大学、上海师范大学、华东政法大学等6所高校还开设了社会工作专业硕士教育。
“上海有了社工制度，我们未检工作借势而为，事半功倍。”黄冬生分析说，“如果没有上海成熟的社工制度，我们的未检工作肯定发展没有这么快。”
检察官和社工的关系如何？黄冬生举了一个例子：未检检察官在提审犯罪嫌疑人之前，要打电话给担任合适成年人的社工，因为看守所一般都在郊区，路途较远，如果社工打车去看守所，是一笔不菲的费用，检察官就顺道带上社工一起去看守所。
先行先试 上海智慧
“上海在制度建设上一直走在全国前列，包括外来制度容易在上海生根。”金沙威尼斯欢乐娱人城教授郭华对记者说，“中央让上海先行先试，包括司法改革，就是因为上海能够形成可复制、可推广的制度经验。”
郭华以未检工作为例说，上海是国际化大都市，对未来的发展预见性比较强。“未检工作，包括少年司法，关键是程序。上海的智慧就是以问题为导向，把每一个未检程序做深做透，然后上升到制度层面，而不是单纯的经验。因为制度可以复制，而经验不可复制。”
记者在长宁区采访时了解到，检察机关未检部门一边办理案件，一边在研究未检课题，办案与研究同步进行。有的课题要4至5年才能成型。
叶国平自豪地告诉记者：“刑诉法增加的关于未检工作的特别程序，几乎都与长宁区检察院有紧密联系。”
以未检工作“捕、诉、监、防”一体化办案模式为例，长宁区检察院开始时实行捕诉分离，一个案件捕、诉阶段由不同的部门和人员办理；后又试行捕、诉交叉，捕、诉阶段由同一个部门的不同人员办理；再到一体化办案，一个案件从头到尾由一个人办理。这种有别于成人司法的特殊办案模式，上海先行先试后上升到制度层面。目前，全国未检部门办案都是适用“捕、诉、监、防”一体化办案模式。
记者在浦东新区检察院采访时，见到了未检处检察官杨淑红。她在办理一起强奸、强迫卖淫案件中，纠正侦查机关将被害未成年少女认定为卖淫女的错误认识，立案监督，追捕犯罪嫌疑人6名，追加3起轮奸犯罪事实，主犯被判处无期徒刑。案件办结后，针对性侵未成年人案件多发的实际情况，她又和同事们一起推动性侵类案件的规范化办理，将成年人性侵未成年人（被害人是未成年人）的案件正式纳入未检部门受案范围，归口管理，拓展了未检部门职能。同时检察院又与浦东新区公安分局、司法局签订了《规范办理性侵未成年被害人犯罪的工作协议》，推动公安机关开展对被性侵的未成年被害人在专用场所一次性完成询问、检查等取证工作，防止造成二次伤害，推动法援部门简化对未成年被害人法律援助的申请程序。
2012年2月2日，本报刊登了一篇题为《帮教力量社会化：“上海经验”展现司法智慧》的深度报道。报道介绍，上海市的社会化帮教观护体系并非自发形成，而是通过检察机关的主动引导，逐步建立起来的，体现了未检部门的实践智慧。2001年，时任闵行区检察院未检科科长的吴燕，在办理一起未成年人盗窃案时发现，司法机关不能让外地来沪的未成年人平等地适用取保候审制度。带着这一问题，吴燕从日本的帮教制度、英国的保释制度及《联合国少年司法最低限度标准规则》里提到的帮教制度中得到启发，尝试对所有来沪未成年人实施帮教观护，实现对本地和来沪未成年人的“平等保护”。在总结闵行区检察院经验的基础上，上海市检察院制定了《关于进一步规范涉罪未成年人社会观护工作机制的若干意见》，上海社会观护体系依托社工服务站全面建立起来。
先行先试也有风险。郭华举例说，前些年有的地方搞创新，起了个名字叫“暂缓起诉”，后来被叫停了，原因是突破了法律的规定。上海规则意识比较强，先行先试都是在法律框架内进行，不求轰动效应，也不大张旗鼓，很有司法智慧。
